DANSKA reforma teritorijalnog ustroja jedna je od najpoznatijih i najprepoznatljivijih svjetskih reformi koja je poslužila kao primjer mnogim europskim zemljama. Može li i Hrvatska nešto naučiti iz toga?

U prethodnom tekstu analizirali smo sve manjkavosti prevelikog broja, nefunkcionalnog i nelogičnog sustava hrvatskih općina, gradova i županija te zaključili kako je hrvatskoj javnoj upravi potreban hitan remont i, ako već ne povratak na sustav prije devedesetih, onda značajna i stvarna reforma koja nikako ne smije biti samo kozmetičke naravi.

>> Hrvatski sustav općina i županija je potpuno nakaradan. To ruglo treba mijenjati

Prva velika reforma u Danskoj dogodila se 1970. godine kada je pokrenut dugoročan proces modernizacije lokalne uprave. Reforma iz 1970. omogućila je prijenos ovlasti i odgovornosti sa središnje države na lokalnu razinu te je postavila temelje za novi sustav poreza i financiranja lokalnih jedinica, koji je lokalnim vlastima dao veću autonomiju.

Stari sustav s 13 regionalnih okruga

Jedna od najvećih europskih reformi

Nekoliko desetljeća kasnije, 2007. godine stupila je na snagu jedna od najopsežnijih reformi javne uprave u modernoj europskoj povijesti, poznata kao Strukturna reforma (Kommunalreformen). Reforma je donijela radikalne promjene u administrativnoj strukturi zemlje čime se broj općina smanjio s 270 na 98, a 13 regionalnih okruga zamijenilo je pet većih regija.

Poticaj za reformu dao je danski parlament 2002. godine, kada je vlada osnovala Povjerenstvo za upravnu organizaciju s ciljem da procijeni učinkovitost tadašnje strukture javnog sektora. Povjerenstvo, sastavljeno od predstavnika lokalne i državne razine te stručnjaka iz različitih područja, zaključilo je da tadašnji broj i veličina općina te raspodjela nadležnosti između općina, okruga i države ne odgovaraju potrebama suvremenog društva.

Preporučeno je povećanje minimalnog broja stanovnika po općini na 20.000 – idealno 30.000 – kako bi se osigurala održivost i kvaliteta javnih usluga. Reforma je provedena kroz otvoreni i dijelom dobrovoljni proces, uz opsežnu javnu raspravu u kojoj je sudjelovalo više od 500 institucija, uključujući općine, tadašnje okruge, sveučilišta i stručne udruge.

Radikalno smanjenje broja administrativnih jedinica

"Polazišna osnova za teritorijalni preustroj bila je formiranje općina s dovoljnim brojem stanovnika koje su sposobne samostalno obavljati velik broj javnih poslova i biti odgovorne za njihovo financiranje kroz sustav lokalnih poreza i potpora središnje države", analizira u svom znanstvenom radu o danskoj reformi Marko Kovačić sa zagrebačkog Instituta za javnu upravu.

Do kraja 2005. godine većina općina sklopila je sporazume o novim teritorijalnim granicama, a samo u dva slučaja država je morala intervenirati. Rezultat je bio stvaranje većih općina nego što se u početku očekivalo.

Ukupno 32 općine koje su već imale više od 20.000 stanovnika nisu ulazile u procese spajanja, a samo sedam (uglavnom na otocima) ostalo je ispod tog praga, no one su bile obvezne sklopiti sporazume o suradnji s većim susjednim općinama.

Izvor: Marko Kovačić: Reforma lokalne samouprave u Danskoj 2007. godine. Hrvatska javna uprava

Nove, veće i funkcionalnije općine

Nakon reforme prosječna općina imala je površinu od 440 km² i oko 55.000 stanovnika, naspram prethodnih 159 km² i manje od 20.000 stanovnika. Sve općine preuzele su potpunu odgovornost za organizaciju i financiranje javnih usluga, posebno u području socijalne skrbi, predškolskog odgoja i obrazovanja djece s posebnim potrebama.

Dodatno je uveden sustav tzv. "one-stop shopova", odnosno mjesta gdje građani mogu na jednom mjestu riješiti većinu administrativnih poslova, uključujući i usluge u nadležnosti regija i središnjih tijela.

Važno je naglasiti i kako Danska ne čini distinkciju između gradova i općina, već sve spadaju u jednu kategoriju (kommuner). U praksi, naravno, postoji razlika između glavnog grada Kopenhagena i najmanje općine Læsø, no njihov status kao lokalne vlasti nipošto nije drugačiji.

S 13 okruga na 5 regija

Paralelno s reformom općina, Danska je provela i reorganizaciju regionalne samouprave. Ukinuto je 13 okruga, a osnovano je pet regija: Hovedstaden, Zeland, Južna Danska, Središnji Jutland i Sjeverni Jutland. Regije su preuzele nadležnosti nad bolnicama, zdravstvenim osiguranjem, javnim prijevozom, zaštitom okoliša te djelomično obrazovanjem.

Za razliku od prijašnjih okruga, nove regije nemaju pravo ubiranja poreza, već se financiraju izravno iz državnog proračuna i doprinosa općina. Svaku regiju čini vijeće (hrv. županijska skupština) od 41 člana koji se biraju na lokalnim izborima.

Regije su znatno veće od bivših okruga, prosječna površina regije iznosi 8.619 km², dok je prosječni broj stanovnika po regiji preko 1.095.000, što je trostruko više nego što je bio slučaj s prijašnjim okruzima.

Novih 5 regija

Recept za Hrvatsku?

Iako su Danci isprva bili skeptični prema reformi jer je gotovo 90 posto građana izražavalo sumnju u njezinu uspješnost, rezultati uvelike pokazuju suprotno. Reforma je dovela do bolje organizacije javnih službi, povećane kvalitete usluga, kao i većeg odaziva građana na lokalnim izborima, koji u prosjeku iznosi preko 70 posto.

K tome, broj zaposlenih u javnoj upravi nije se radikalno smanjio (što je česti argument protivnika slične reforme u Hrvatskoj), već su radnici u pravilu raspoređeni na druga radna mjesta u javnim i državnim službama.

Zahvaljujući jasnijem razgraničenju nadležnosti državne, regionalne i lokalne vlasti te smanjenju broja administrativnih jedinica, danski je sustav lokalne samouprave postao transparentniji, učinkovitiji i dugoročno održiv.

Danski primjer teritorijalne reforme slijedila je i Estonija 2017. godine, Latvija 2009. i 2021. te Norveška 2020., a u mnogim je zemljama slična reforma u tijeku. S obzirom na relativnu geografsku sličnost Hrvatske s Danskom u površini te broju stanovnika, ovaj recept reforme čini se kao idealan za reorganizaciju hrvatskog administrativnog sustava, što ćemo proanalizirati u posljednjem nastavku.